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Por Tomás Ariñez, Abogado y Asesor en Derecho Administrativo, Zaragoza
Justificado en las resoluciones de Jurados provinciales y las sentencias de los Tribunales, cuando sólo interpretan una ley (con mayor o menor fortuna) que los legisladores mantuvieron durante años con contradictorio interés. Incuestionable es el necesario equilibrio en las concesiones de autopistas de tal modo que ninguna de las partes deba soportar condiciones realmente gravosas en la explotación de las mismas, más aún en las condiciones actuales en las que la crisis ha desvirtuado totalmente lo establecido en dichos contratos así como en sus previsiones y estudios. Sin embargo, que un gran número de concesionarias hayan generado enormes deudas –entrando varias de ellas en concurso de acreedores- y exija responsabilidades al Estado también merece una reflexión acerca del origen de la crítica situación. Se aduce a la caída de los tráficos, pero principalmente a los desorbitados precios alcanzados en los tribunales por los diferentes procesos expropiatorios para la adquisición de los terrenos. En primer lugar hay que recordar que los contratos de concesión, explotación y mantenimiento de autopistas llevan licitándose varias décadas, con lo cual es (y era) posible realizar un claro histórico de la evolución de los mismos. En la década de los noventa, en los albores de boom de la construcción, fue uno de los contratos estrella que se disputaban las principales constructoras del país. Y el contexto legal era claro: la mayoría de las expropiaciones se realizaron en el marco de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (promulgada durante la primera legislatura de José María Aznar) la cual se caracterizaba por la liberalización del suelo y sobre todo por el incentivo a la expansión urbanística (según la propia Exposición de motivos de la ley: “Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española”). En dicho entorno (caldo de cultivo de la espiral inflacionista del “ladrillo”) los suelos rústicos, no sólo se valoraban por el método de comparación sino que eran susceptibles de un reconocimiento de aprovechamiento muy superior en cuanto a su expectativa de desarrollo futuro. De este modo el artículo 26 ya preveía que el suelo no urbanizable se valorara según “…usos y aprovechamientos de que sean susceptibles” y en el caso de que no hubiera valores compatibles mediante la “capitalización de las rentas reales o potenciales”. Cuestión que pese a ser percibida por el legislador, desencadenando las modificaciones por las Leyes 53/2002 y 10/2003, no produjo los efectos valorativos plenos al subsistir el citado artículo. Por último, como parte del sistema estratégico para incrementar el desarrollo del suelo era la creación de las propias infraestructuras que interconectaban los diferentes núcleos y a su vez servían de impulso para el crecimiento de nuevas zonas urbanas. Los tribunales en consecuencia traspasaron este concepto a las expropiaciones con el término “crear ciudad”: “en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables, o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad»” razonándolo en que los propietarios no sólo debían soportar individualizadamente las cargas sino también los beneficios de los desarrollos que se produjeran (art. 5 LS 98). Sin duda, unos criterios que pese a que la jurisprudencia ha ido limitando con el paso del tiempo no pudieron evitar los exponenciales incrementos de los justiprecios. Por otro lado el justiprecio es, valga la redundancia, la justa indemnización por la privación de bienes y derechos expropiados. Sin embargo los estudios y previsiones para las expropiaciones que se elaboraban de forma previa y las estimaciones de coste eran reducidas, sostenibles a corto/medio plazo en cuanto se apoyaban en unos procedimientos de expropiación forzosa urgente que permitía pagar/depositar una cantidad mínima pudiendo ejecutar de inmediato las obras y en consecuencia iniciar la explotación de la misma. Teniendo en cuenta que el riesgo de la expropiación recaía en la concesionaria estos precios pronto fueron reclamados por los afectados ante los Jurados Provinciales y posteriormente en los tribunales elevando –años después- sustancialmente las cantidades adeudadas. En esta tesitura el Estado estableció en los años 2009, 2010 y 2012 paquetes de ayudas estimando que (R.D. 1610/2010) “por los Jurados provinciales de expropiación como por las sentencias de los Tribunales, se ha valorado el suelo muy por encima de las estimaciones que sirvieron de base al contrato de concesión. Esa circunstancia ha afectado significativamente el equilibrio económico financiero de la concesión. El problema mencionado de sobrecoste no previsto de las expropiaciones en la construcción de autopistas de peaje…ha afectado a varias concesiones de titularidad estatal adjudicadas en los últimos quince años, lo que ha provocado que las citadas sociedades interpusiesen ante la Administración reclamaciones para que se les compensase por el exceso de los costes reales respecto a los previstos, al considerar que los mismos no podían considerarse dentro del riesgo y ventura del negocio concesional al constituir un riesgo imprevisible que afecta gravemente su equilibrio económico financiero”. Sin embargo ¿las estimaciones efectuadas por el Estado para los contratos fueron realizadas bajo el principio de prudencia y la debida observancia o en cambio fueron fijadas mientras el dinero fluía incesante y con un horizonte de larga duración que en caso contrario permitiría “enderezar” la rentabilidad aceptando el incremento de los peajes o bien reajustes? Desde luego el riesgo imprevisible de la crisis es innegable, afectando a todos los estamentos tanto públicos como privados. Pero las condiciones que se fijaron tanto en tráficos como en costes, más aún teniendo en cuenta la legislación entonces vigente, aprobada por el mismo Gobierno que licitó los contratos, alumbra hoy en día la irresponsabilidad pública de los días de vino y rosas. La solución definitiva es una sociedad pública que aúne todas las concesiones próximas a la quiebra, es decir, el enésimo rescate que sufragará el contribuyente o lo que es lo mismo, la consecuencia del riesgo previsible de no hacer bien las cosas. P.D.: ¿Y quién rescata a los expropiados que ni siquiera han cobrado?
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