El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente el recurso del
Gobierno de la Nación contra el Decreto-ley de Cataluña 6/2013, de 23 de
diciembre, que modificó la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de
Consumo de Cataluña. La norma recurrida impide que las compañías
suministradoras corten, por impago de las facturas, la electricidad y el gas
a las personas en situación de vulnerabilidad económica. La sentencia, de la
que ha sido ponente el Magistrado Santiago Martínez-Vares, considera que
dicha previsión invade la competencia estatal básica en materia de régimen
energético (art. 149.1.25 CE) y contraviene la legislación estatal, que ha
optado por otro modelo de protección de los consumidores vulnerables,
consistente en la financiación de parte del precio del suministro. La
Vicepresidenta del Tribunal, Adela Asúa, ha redactado un voto particular
discrepante al que se ha adherido el Magistrado Fernando Valdés Dal-Ré;
también ha redactado voto particular el Magistrado Juan Antonio Xiol.
El conflicto constitucional, de carácter competencial, se refiere al sistema
de obligaciones y derechos de las empresas comercializadoras de electricidad
y gas. Tras su reforma por el Decreto-ley recurrido, el Código de Consumo de
Cataluña establece que, en el supuesto en que se produzca el impago de
facturas, las compañías no podrán interrumpir el suministro a las personas
en situación de vulnerabilidad económica y a determinadas unidades
familiares; asimismo, deberán aplazar y/o fraccionar la deuda pendiente. La
cuestión que se plantea en el recurso es si dicha previsión legal es
compatible con “la regulación básica estatal relativa a la suspensión del
suministro prevista en las leyes del sector eléctrico y de hidrocarburos”.
Según la Abogacía del Estado, la norma impugnada ha invadido una competencia
del Estado; en opinión de la Generalitat, se trata de una competencia
compartida en virtud del art. 133.1 del Estatuto de Autonomía.
La regulación de esta materia viene marcada por la normativa europea
(Directivas 2009/72/CE y 2009/73/CE), que exige a los Estados miembros la
adopción de medidas para proteger a los consumidores vulnerables y que, para
cumplir ese objetivo, fija también obligaciones a los comercializadores de
electricidad y gas.
La sentencia explica que, al incorporar ambas directivas al ordenamiento
jurídico –en concreto a la Ley del Sector Eléctrico (LSE) y a la Ley del
Sector de los Hidrocarburos (LSH)-, el Estado ha optado “por la protección
del consumidor vulnerable mediante un sistema de bonificación a través de la
financiación de parte del precio del suministro de la electricidad y del gas
y no mediante el establecimiento de prohibiciones de desconexión del
suministro respecto a dichos clientes en períodos críticos, o en otros”.
Esta regulación se proyecta sobre todo el territorio nacional y supone una
“clara opción” por un modelo de protección del consumidor vulnerable
diferente a otros modelos que, “siendo igualmente legítimos, como la
prohibición de desconexión, también pudieran garantizar el suministro a
dicho colectivo”.
El Tribunal explica también que la finalidad que justifica “la consideración
del bono social como una obligación de servicio público (art. 45 LSE)” es,
precisamente, la de “garantizar el suministro”. Esta solución, además, es
acorde con la normativa europea, según la cual “los Estados miembros podrán
imponer a las empresas eléctricas, en aras del interés económico general,
obligaciones de servicio público que podrán referirse (…) al precio del
suministro”.
La legislación estatal, por tanto, establece un régimen “de obligaciones y
cargas a los sujetos que intervienen en el sistema eléctrico” en el marco de
la competencia que la Constitución reserva al Estado en su art. 149.1.25. A
dicha conclusión se llega también en la medida en que se trata de una
regulación normativa que afecta a unos sectores determinantes “para el
conjunto de la economía y para la totalidad de los otros sectores económicos
y la vida cotidiana”.
Una vez determinado que la competencia corresponde al Estado, la sentencia
señala que la reforma recurrida incumple las normas estatales (LSE y LSH) al
“imponer a las empresas comercializadoras el suministro de electricidad y
gas pese al impago”, lo que supone el establecimiento de una prohibición que
es “incompatible con las previsiones básicas, que optan por un diseño de
protección del consumidor vulnerable a través de la bonificación del precio
del suministro”. “Ninguna objeción podría efectuarse”, explica el Pleno, si
el legislador catalán hubiera optado por la regulación de “medidas
asistenciales consistentes en prestaciones económicas tendentes a evitar la
interrupción del suministro de electricidad y gas a los consumidores
vulnerables que reciban un aviso de interrupción conforme al art.166.1.a)
del Estatuto de Autonomía”.
Pero al establecer que continúe el suministro pese al impago, la norma
recurrida plantea “un diseño de protección de la garantía del suministro al
consumidor vulnerable que contraviene la regulación básica, en la que se
opta por un modelo de protección consistente en el reconocimiento del
derecho a una tarifa reducida obligatoria para las empresas
comercializadoras (…)”.
En conclusión, los preceptos impugnados (párrafo segundo del apartado 6 y el
apartado 7 del art. 242-4 de la Ley del Código de Consumo de Cataluña,
introducidos por el art. 2 del Decreto-ley recurrido) son inconstitucionales
y nulos.
En su voto particular, los Magistrados Asua y Valdés afirman que el Tribunal
debió desestimar en su integridad el recurso porque, en su opinión, las
normas impugnadas no contradicen la regulación estatal contenida en la LSE y
en la LSH. Por un lado, sostienen que dichas normas estatales no contienen
una regulación específica dirigida a proteger a los clientes vulnerables
frente a la pobreza energética en los términos exigidos por la UE, por lo
que dejan la puerta abierta a la regulación por las CC.AA. Por otro lado,
consideran que al regular un sistema de bonificación del precio de la
electricidad, la ley estatal no expresa pronunciamiento alguno sobre la
voluntad de excluir cualquier mecanismo de suspensión de la desconexión del
suministro a consumidores vulnerables en periodos críticos. En suma, ante la
falta de adopción por el legislador estatal de las medidas requeridas para
la transposición de la normativa europea, una Comunidad Autónoma puede
dictar en el ámbito de sus propias competencias las medidas que estime
convenientes para dar cumplimiento a lo exigido por el Derecho de la Unión.
Por su parte, el Magistrado Xiol considera, en primer lugar, que la materia
regulada por el Decreto-ley impugnado no es el régimen energético sino la
protección a los consumidores más vulnerables, por lo que estamos ante una
norma de contenido social. En segundo lugar, afirma que, aunque la materia
regulada fuera el régimen energético, la norma catalana regula medidas sobre
las que el Estado no tiene competencia exclusiva sino compartida con la
Generalitat, pues se refieren a “la calidad de los servicios del suministro
de energía”. Finalmente, entiende que la norma impugnada no contraviene la
legislación estatal porque ni la LSE ni la LSH contienen la regulación
exigida por las directivas de la UE para la protección de los consumidores
vulnerables; es decir, “hay una renuncia expresa a establecer ese desarrollo
normativo por parte del Estado”, por lo que “la normativa autonómica podrá
establecer una regulación propia que ocupe el espacio normativo abandonado
por el Estado”