Francisco Ruiz Risueño
Carlos Capa
Hace medio siglo, las Cortes franquistas aprobaron su propia desaparición y abrieron paso a la democracia. Francisco Ruiz Risueño vivió aquel tránsito «de la ley a la ley» en primera fila. Era abogado del Estado, llegó a las Cortes Constituyentes por UCD con 34 años y como senador en la I Legislatura. Broseta, despacho del que es off counsel ha reunido en una jornada celebrado el 20 de octubre a protagonistas de la Transición, entre ellos Rodolfo Martín Villa, Alfonso Guerra y Miguel Roca, para conmemorar los 50 años de la Ley para la Reforma Política. Con ese motivo, Ruiz Risueño repasa lo que aquella generación supo hacer y hoy cuesta repetir. Su diagnóstico es severo: critica la ocupación partidista de las instituciones, la política de bloques y la «huida del Derecho». Su receta es igual de clara: España no necesita otra Transición, sino recuperar su método.
Usted era muy joven cuando se aprobó la Ley para la Reforma Política y se unió a la UCD de Adolfo Suárez. ¿Qué recuerda de aquel momento?
Lo recuerdo como un tiempo de gran esperanza. También de incertidumbre. España tenía una oportunidad histórica: dejar atrás una larga etapa autoritaria y construir una democracia como las de nuestro entorno europeo. Y debía hacerlo sin una ruptura que volviera a dividir a los españoles. Yo acababa de aprobar las oposiciones a abogado del Estado. Aun así, quise participar en la construcción de un sistema de libertades. Fue un gran sacrificio para mi familia. Pero había que hacerlo, y lo hicimos.
Entrar en la Unión de Centro Democrático suponía asumir un gran reto. Tras la muerte de Franco, había que incorporar a España al proyecto europeo. Y había que levantar, desde el diálogo y el entendimiento, un sistema democrático y constitucional. No se trataba solo de fundar un partido o de ganar unas elecciones. Se trataba de reconciliar a los españoles. Y de hacer posible un sistema basado en la libertad, el pluralismo y la soberanía popular.
La Ley para la Reforma Política fue la llave que abrió esa puerta. Definía la democracia como fundada en la supremacía de la ley. Reconocía que la ley debía expresar la voluntad soberana del pueblo. Y creaba unas Cortes formadas por el Congreso y el Senado, elegidos por sufragio universal, directo y secreto.
Llegué a las Cortes constituyentes en 1977, con 34 años. Sabía que nos tocaba levantar el edificio institucional de la nueva democracia. Para un joven diputado, aquello mezclaba ilusión, respeto y vértigo. Muchas generaciones de españoles habían deseado ese momento. No podíamos defraudarlas.
Fueron las propias instituciones franquistas las que aprobaron la ley que abrió paso a la democracia. ¿Fue esa reforma desde dentro una de las claves de la Transición?
Sin duda. Fue una de sus grandes singularidades y, a mi juicio, uno de sus mayores aciertos. El cambio no rompió la legalidad vigente. Usó sus propios mecanismos para sustituirla por una nueva legitimidad democrática.
Las Cortes orgánicas aprobaron una ley que suponía su propia desaparición. Lo hicieron el 18 de noviembre de 1976. El 15 de diciembre, el texto se sometió a referéndum nacional. Aquello exigió inteligencia política. Y también generosidad: muchos entendieron que el interés de España estaba por encima de sus propias posiciones.
Torcuato Fernández-Miranda, presidente de las Cortes, lo resumió con una frase perfecta: «de la ley a la ley, pasando por la ley». La legalidad anterior sirvió de instrumento para alumbrar otra nueva. Y esta ya no se basaba en los principios del régimen anterior, sino en la soberanía popular.
Hubo tres figuras decisivas. El rey Juan Carlos I fue el verdadero impulsor político del cambio. Renunció, en la práctica, a los amplios poderes que había recibido del régimen anterior. Torcuato Fernández-Miranda fue el gran arquitecto jurídico e intelectual. Y Adolfo Suárez fue el ejecutor hábil y decidido que convirtió aquel diseño en realidad. Quiero subrayarlo: sin la firme voluntad democrática del rey Juan Carlos I, no habrían existido ni la reforma política ni la ley que la hizo posible.
Cincuenta años después, ¿qué hicieron bien aquellos dirigentes que hoy cuesta repetir?
Algo que hoy parece muy difícil: pusieron el interés general por encima del de sus partidos.
Los grandes partidos salidos de las elecciones del 15 de junio de 1977 tenían programas y aspiraciones muy distintos. Pero entendieron que ninguno podía imponer todo su proyecto a los demás. Todos renunciaron a parte de sus postulados. Esas renuncias no fueron debilidad. Fueron generosidad y responsabilidad.
La derecha procedente del régimen anterior aceptó plenamente la democracia y el pluralismo. Socialistas y comunistas aceptaron la monarquía parlamentaria y la economía social de mercado. Los nacionalistas participaron en una Constitución común, partiendo de la idea de unidad. Cada uno cedió en algo para que todos pudiéramos reconocernos en el nuevo sistema.
Pero la clave del éxito no estuvo solo en los dirigentes. Estuvo, sobre todo, en el pueblo español. La sociedad quería paz, libertad y convivencia. Veníamos de una guerra civil, de una larga dictadura y de décadas de división. No queríamos volver a enfrentarnos. Los políticos supieron interpretar esa aspiración. Y respondieron con diálogo, acuerdo y entendimiento.
Eso es lo que hoy cuesta repetir. Escuchar al adversario. Reconocer su legitimidad. Y aceptar que la democracia no consiste solo en reunir votos, sino también en construir un espacio común de convivencia.
¿Quedó algo pendiente en aquella reforma? ¿Hay algo que después haya generado problemas?
La Ley para la Reforma Política cumplió exactamente su función histórica. No pretendía resolver todos los problemas de España. Su objetivo era hacer posibles unas elecciones libres y abrir un proceso constituyente. En eso, su éxito fue indiscutible.
Los problemas posteriores no vienen tanto de aquella ley. Vienen de decisiones tomadas después, durante el desarrollo de nuestra democracia. Me refiero, sobre todo, a la progresiva ocupación partidista de las instituciones. Y a ciertas deslealtades constitucionales. Primero, las de los nacionalismos. Después, las de quienes les han dado cobijo y apoyo. Todo ello vulnera de forma clara y grave tanto la letra como el espíritu de la Constitución.
Un ejemplo muy preocupante es el sistema de cuotas que pactaron los grandes partidos para elegir a los miembros del Consejo General del Poder Judicial. Esa lógica se extendió después, en mayor o menor medida, a otras instituciones y tribunales. El resultado es una percepción creciente: algunos nombramientos parecen depender más de la cercanía política que del mérito, la independencia y la excelencia jurídica.
La democracia del consenso fue cediendo terreno a una democracia entendida solo como gobierno de la mayoría. Una mayoría parlamentaria puede aprobar leyes y sostener legítimamente a un Gobierno. Pero no debería usarse para ocupar o desnaturalizar los órganos que deben controlar al poder.
Me preocupa especialmente la evolución del Tribunal Constitucional. Creo que ha corrido el riesgo de dejar de ser el supremo intérprete de la Constitución para comportarse como su «dominus». Es decir, como si pudiera disponer libremente de ella. En mi opinión, la sentencia sobre la ley de amnistía es una muestra especialmente grave de ese problema.
Usted entró en política casi a la vez que nacía la democracia. ¿Cómo ha cambiado desde entonces la forma de hacer política?
Ha cambiado profundamente. En aquellos primeros años, la política se entendía como un servicio público. Se orientaba al interés general y buscaba el acuerdo en las grandes cuestiones. Había, como es lógico en una sociedad plural, diferencias ideológicas muy importantes. Pero también había relaciones personales entre adversarios.
Diputados, senadores y dirigentes de los partidos hablábamos, discutíamos y negociábamos. Sabíamos que el adversario no era un enemigo. Podíamos discrepar a fondo y, a la vez, compartir la preocupación por el futuro de España. La mesa de debate del próximo día 20 es un buen ejemplo. En ella participan, entre otros, Rodolfo Martín Villa, Alfonso Guerra y Miguel Roca.
Con el tiempo, los partidos ganaron peso sobre sus representantes y sobre las instituciones. La política se profesionalizó y pasó a depender más de las estructuras partidistas. Los parlamentarios perdieron autonomía. Las direcciones de los partidos concentraron la capacidad de decisión.
A eso se suman la comunicación inmediata y las redes sociales. Con demasiada frecuencia, el titular ha sustituido a la reflexión. La consigna, al argumento. Y la descalificación, al diálogo. Hoy la política busca a menudo movilizar a los propios contra el contrario. No convencer ni encontrar soluciones compartidas. La teoría de «ganar el relato», en lugar de buscar la verdad, lo prueba de forma irrefutable. Es lo que a diario se impone en las redes. Los ciudadanos, desorientados, somos víctimas de esas conductas reprobables. Nos ponen difícil la búsqueda de la verdad.
¿Cuál es la diferencia principal entre la política de aquellos años y la de hoy?
Está en la actitud ante el adversario y en el sometimiento a la ley.
En la Transición existía la convicción de compartir una responsabilidad histórica. Hoy predomina la política de bloques. El actual presidente del Gobierno llegó a hablar de levantar un «muro» frente a quienes dejaba fuera de su mayoría. Me parece una idea muy desafortunada. Una democracia constitucional no debe levantar muros entre españoles. Debe tender puentes. Esa actitud rompe con el espíritu conciliador de la Transición.
La polarización no nace solo de las discrepancias. Discrepar es propio de la democracia y del pluralismo. El problema surge cuando se niega legitimidad al adversario. Cuando se renuncia a propósito al entendimiento. Y cuando las instituciones comunes se tratan como herramientas al servicio de una mayoría coyuntural. Hemos cambiado, en buena medida, la voluntad de integrar por la de excluir. Y una democracia basada en la exclusión permanente acaba debilitando sus propios cimientos.
Hay algo más, y es especialmente grave: la constante huida del Derecho en la acción política. Política y Derecho deben mantenerse en equilibrio. La primera debe estar siempre sometida al segundo. Esa es la esencia del Estado de derecho. Todos, poderes públicos y ciudadanos, estamos sometidos a la ley. Y en un Estado democrático como el nuestro, la ley es la expresión de la soberanía popular.
Aquella generación necesitó una ley para cambiar el sistema. ¿Necesita España hoy una nueva reforma política?
España necesita reformas. Pero no una operación como la de 1976. Entonces había que pasar de un régimen autoritario a una democracia. Hoy tenemos una Constitución democrática, un sistema de derechos y libertades e instituciones plenamente integradas en Europa.
No necesitamos derribar el marco constitucional. Necesitamos recuperar su verdadero espíritu. La Constitución de 1978 no fue solo un texto jurídico. Fue también un gran pacto político y moral de convivencia.
Convendría revisar algunas prácticas. Reforzar la independencia de las instituciones. Cambiar el sistema de elección del Consejo General del Poder Judicial. Devolver al Parlamento su labor de control del Gobierno de turno y su función legislativa, sin abusar del decreto ley. Mejorar el funcionamiento de los partidos. Y garantizar que los órganos constitucionales no se conviertan en prolongaciones del Gobierno o de las direcciones de los partidos.
Pero ninguna reforma funcionará sin un cambio previo de actitud. Las leyes pueden ordenar procedimientos. No pueden imponer la concordia. La primera reforma que necesita España es recuperar la voluntad de dialogar y de pactar. Y reconocer la legitimidad de quienes piensan de otra manera.
¿Pueden resolverse los problemas actuales dentro de la Constitución de 1978, o hace falta revisarla a fondo?
Estoy convencido de que los grandes problemas de España pueden y deben resolverse dentro del marco constitucional de 1978.
Nuestra Constitución prevé los mecanismos para su propia reforma. No es un texto cerrado ni inmutable. Pero reformarla por los cauces establecidos y con consenso suficiente es una cosa. Desfigurarla con interpretaciones acomodaticias o con leyes hechas para necesidades políticas del momento es otra muy distinta.
El problema no está en la Constitución. Está en cómo se interpreta y se aplica. Una buena Constitución, y la nuestra lo es, puede deteriorarse si quienes deben respetarla intentan esquivar sus límites. Del mismo modo, unas instituciones bien diseñadas pierden credibilidad si los partidos las colonizan y se reparten sus puestos por cuotas.
No creo necesaria una revisión profunda que altere los fundamentos del pacto de 1978. Sí creo necesario dignificar su aplicación. Fortalecer la separación de poderes. Recuperar la neutralidad institucional. Y promover acuerdos en las grandes cuestiones de Estado.
Volver a la senda constitucional no es regresar al pasado. Es recuperar el método que hizo posible nuestra etapa democrática: diálogo, moderación, respeto a la ley y búsqueda del interés general. Lo he dicho muchas veces. Lo importante de la Transición no fue, aun siéndolo, «lo que» hicimos entre todos. Fue «cómo» lo hicimos: con el espíritu de diálogo y entendimiento que rezuma nuestra Constitución.
Entonces se construía un sistema de partidos casi desde cero. ¿Por qué hay hoy tanta distancia entre los partidos y parte de la sociedad?
Legalizar los partidos fue imprescindible para hacer posible la democracia. Son el cauce natural de la participación política. La legalización del Partido Comunista fue una decisión especialmente difícil y audaz. Causó una enorme conmoción en algunos sectores, sobre todo en el Ejército. Pero sin su incorporación no habría habido elecciones de verdad plurales. Ni una Constitución integradora.
Con el tiempo, sin embargo, los partidos se han alejado de la sociedad. En buena medida, han dejado de ser cauces de participación política. Se han convertido en organizaciones cerradas y muy jerarquizadas. Y en oficinas de colocación de militantes y afines. La elección de candidatos a diputados y senadores depende cada vez más de la confianza de las cúpulas. Y cada vez menos de su relación con los ciudadanos. Las listas cerradas, la disciplina interna y el control de las carreras políticas limitan al diputado. Le restan libertad para representar a sus electores.
Además, los partidos han extendido su influencia sobre muchas instituciones, administraciones, empresas públicas y organismos reguladores. Esa colonización genera desconfianza. Y hace que muchos ciudadanos vean la política como algo alejado de sus problemas reales.
Los partidos son indispensables en una democracia pluralista. Pero deben recuperar su verdadera naturaleza: ser un puente entre la sociedad y las instituciones. No ocupar el Estado ni sustituir a la sociedad.
¿La polarización actual le recuerda a aquellos primeros años?
No. Son situaciones muy distintas.
En la Transición había riesgos objetivos mucho más graves. El recuerdo de la Guerra Civil. El terrorismo. La crisis económica. Las tensiones territoriales. La inquietud militar. Y la fragilidad de unas instituciones que estaban naciendo. Aun así, frente a esos peligros hubo una firme voluntad de entendimiento.
Hoy España tiene instituciones democráticas consolidadas. Y forma parte plena del espacio político y jurídico europeo. Pero, paradójicamente, el lenguaje político es a menudo más agresivo y excluyente. Se politizan asuntos que exigirían acuerdo y responsabilidad: la vivienda, la inmigración, la situación de Ceuta y Melilla, la política exterior o los problemas derivados de ciertas leyes de nacionalidad y memoria.
En la Transición teníamos problemas mucho más graves. Pero había más conciencia de que debíamos resolverlos juntos. Hoy, con demasiada frecuencia, los problemas se utilizan para ahondar la división entre españoles. A veces, incluso, se inventan o se agravan. Así se crea un clima de confrontación permanente que dificulta el diálogo y el entendimiento. Y eso es contrario al espíritu constitucional.
Usted ha sido diputado y senador durante décadas. ¿Qué ha cambiado más: los políticos, las instituciones o la sociedad?
La sociedad es lo que más ha cambiado. Hoy es más abierta, más formada, más europea y más plural. Ha vivido una transformación económica, social y cultural extraordinaria.
Las instituciones también han evolucionado. En general, han hecho posible el periodo de convivencia democrática más largo de nuestra historia contemporánea. Sería injusto no reconocer ese éxito.
Sin embargo, la forma de hacer política se ha deteriorado. Los partidos controlan más a sus representantes y a las instituciones. El Parlamento ha perdido parte de su centralidad. Y el debate se ha trasladado a los medios y a las redes sociales, donde mandan la brevedad, la simplificación y la confrontación.
Creo que la sociedad española tiene más voluntad de convivencia de la que refleja el debate político. Los ciudadanos se relacionan, trabajan y colaboran con mucha más normalidad de lo que sugieren las declaraciones de sus dirigentes.
Por eso, el problema no es una sociedad dividida sin remedio. Es una política que saca rédito electoral de la división. Los dirigentes deberían rebajar las tensiones, no alimentarlas. Volvemos al punto de partida: hay que recuperar la cultura del diálogo y del acuerdo. Respetar siempre al adversario. Y no descalificarlo solo por discrepar de nuestras ideas.
Si pudiera explicar a los dirigentes de 1976 cómo es España hoy, ¿qué les sorprendería más?
Creo que se sentirían orgullosos de muchas cosas. Les sorprendería ver cuánto se ha modernizado España. Cómo se integró en Europa, consolidó sus libertades y construyó una democracia estable. Comprobarían que sus esfuerzos y renuncias no fueron en vano.
Pero también les sorprendería, y seguramente les entristecería, la facilidad con la que hemos olvidado el espíritu que hizo posible aquel cambio.
Les costaría entender varias cosas. Que, con instituciones democráticas consolidadas, algunos dirigentes prefieran levantar muros en vez de tender puentes. Que los partidos hayan extendido su influencia a instituciones que deben ser independientes. O que buscar acuerdos se vea como una muestra de debilidad.
Probablemente nos recordarían que ellos dialogaron en circunstancias infinitamente más difíciles. Venían de tradiciones enfrentadas. Arrastraban heridas históricas. Actuaban bajo amenazas reales. Y, aun así, supieron sentarse, negociar y renunciar a parte de sus aspiraciones para construir una casa común.
La gran lección de la Transición es clara: la democracia no puede reducirse a la victoria de una mayoría sobre una minoría. Como ha señalado el profesor Manuel Aragón Reyes, debemos recuperar una verdadera democracia del consenso. Consenso no es unanimidad ni ausencia de discrepancias. Es aceptar que, en lo esencial, la estabilidad constitucional exige diálogo, moderación y acuerdos amplios.
Ese sería mi mensaje cincuenta años después. No necesitamos repetir la Transición. Sí necesitamos recuperar su mejor legado. La voluntad de convivir del pueblo español sigue viva. A los dirigentes políticos les corresponde estar a su altura.