Diego Fierro Rodríguez

Diego Fierro Rodríguez

I. Unas orientaciones que llegan con el sector en turbulencias

La Comisión Europea publicó el viernes 8 de mayo de 2026 unas orientaciones dirigidas al sector del transporte aéreo y del turismo con las que pretende ordenar jurídicamente un escenario que las aerolíneas, los pasajeros y las autoridades nacionales estaban afrontando con una dosis considerable de improvisación. El detonante es la escasez de queroseno que afecta a diversos aeropuertos del espacio comunitario, un problema de suministro que ha provocado cancelaciones de vuelos, tensiones sobre los precios de los billetes y una creciente litigiosidad sobre quién debe soportar las consecuencias económicas de la crisis.

El documento difundido por Bruselas no es una norma vinculante en sentido estricto, sino un conjunto de directrices interpretativas que, sin embargo, producirán efectos prácticos inmediatos. Los tribunales nacionales que hayan de resolver las reclamaciones de los pasajeros, las autoridades de aviación civil que supervisen el cumplimiento del Reglamento europeo sobre los derechos de los viajeros y las propias compañías aéreas encontrarán en estas orientaciones un criterio que, aunque carece de fuerza de ley, anticipa con bastante precisión la posición que la Comisión sostendría en un eventual procedimiento de infracción. La advertencia es contundente: el alto precio del queroseno no exime de indemnizar, y las tasas retroactivas están prohibidas.

II. La cancelación de vuelos y el mito de la circunstancia extraordinaria

El Reglamento 261/2004, que constituye la columna vertebral del sistema europeo de protección de los pasajeros aéreos, establece el derecho a compensación económica cuando un vuelo se cancela sin que el transportista haya informado con la antelación suficiente. La norma prevé, sin embargo, una exención cuando la cancelación se debe a circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran adoptado todas las medidas razonables. El concepto de circunstancia extraordinaria ha sido perfilado por una abundante jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha ido descartando sucesivamente supuestos como los problemas técnicos derivados del mantenimiento ordinario, las huelgas internas o las crisis financieras de la compañía.

La Comisión introduce ahora una precisión de extraordinaria relevancia práctica. La escasez local de combustible, entendida como una situación puntual y geográficamente localizada que impide a la aeronave repostar en el aeropuerto de salida, puede ser considerada circunstancia extraordinaria. Pero el alto precio del queroseno, por sí solo, no debe recibir esa calificación. El matiz es tan sutil como decisivo. Una cosa es que no haya combustible disponible por una interrupción imprevista del suministro, y otra muy distinta es que el combustible esté disponible pero resulte más caro de lo que la aerolínea había presupuestado. En el primer caso, la compañía podría quedar exonerada de la obligación de indemnizar si demuestra que adoptó todas las medidas a su alcance para evitar la cancelación. En el segundo, la obligación indemnizatoria subsiste, porque el encarecimiento del insumo no es un acontecimiento anómalo ni imprevisible, sino un riesgo empresarial que forma parte del giro ordinario del negocio.

Debe tenerse presente que esta distinción tiene consecuencias económicas muy significativas. Las aerolíneas llevan semanas argumentando que la escalada del precio del queroseno constituye una causa de fuerza mayor que las exime de pagar compensaciones. La Comisión, con estas orientaciones, les ha respondido que no, que el derecho de los pasajeros a ser indemnizados por cancelaciones de última hora permanece intacto incluso cuando el combustible se encarece. El pasajero no tiene por qué soportar, además de la molestia de la cancelación, el coste de la ausencia de previsión empresarial. El transportista que opera en un mercado liberalizado asume el riesgo de las fluctuaciones de los insumos, del mismo modo que se beneficia cuando esos insumos bajan de precio.

III. La prohibición de las tasas retroactivas y la transparencia como principio

El segundo mensaje de la Comisión es igualmente nítido y afecta a una práctica que algunas aerolíneas habían comenzado a explorar para repercutir el sobrecoste del combustible. Las orientaciones recuerdan que la normativa europea obliga a mostrar el precio final del billete desde el primer momento, con todos los cargos, tasas y suplementos incluidos. El objetivo de esta exigencia de transparencia, que hunde sus raíces en el Reglamento 1008/2008 sobre servicios aéreos, es que el consumidor pueda comparar ofertas y tomar una decisión informada sin verse sorprendido después por conceptos que no había podido prever.

La Comisión subraya que no está permitido cobrar tasas adicionales de forma retroactiva, incluidos los recargos por combustible que se pretendan imponer a pasajeros que ya habían adquirido sus billetes. La formulación es deliberadamente amplia y no deja espacio para la ingeniería contractual. Un billete de avión comprado en febrero para volar en mayo se rige por el precio que figuraba en la reserva, y la aerolínea no puede exigir un pago complementario alegando que el queroseno ha subido entre una fecha y otra. Si lo hace, se enfrenta a la posibilidad de que las autoridades nacionales de consumo abran expedientes sancionadores y a la certeza de que los tribunales condenarán la práctica.

Hay que reseñar que esta prohibición no impide a las compañías aéreas repercutir el mayor coste del combustible en los billetes que aún no se han vendido. La transparencia se predica del precio final, no de la estructura de costes que subyace a ese precio. La aerolínea puede encarecer sus tarifas para los nuevos compradores, pero no puede volver sobre los contratos ya perfeccionados para modificarlos unilateralmente. La distinción es elemental desde el punto de vista del derecho de obligaciones, pero no está de más que la Comisión la recuerde en un contexto en el que la tentación de socializar las pérdidas y privatizar las ganancias suele manifestarse con especial intensidad.

IV. Las flexibilidades que la Comisión concede a las aerolíneas

Las orientaciones no se limitan a frenar los intentos de eludir las obligaciones de compensación y transparencia. También introducen medidas de flexibilidad que alivian la presión regulatoria sobre las compañías aéreas en un momento en que la propia supervivencia de algunas rutas puede estar amenazada. La primera de estas flexibilidades afecta a la norma conocida como del 90 por ciento, una exigencia medioambiental que obliga a las aeronaves a repostar al menos ese porcentaje del combustible en sus aeropuertos de origen. La finalidad de esta regla es evitar que los aviones vuelen con sobrepeso, y emitan por tanto más dióxido de carbono, al haber llenado sus tanques en aeródromos donde el combustible resulta más barato.

La Comisión reconoce ahora que, cuando existe una escasez local de combustible debidamente justificada, la aerolínea puede quedar exenta de este requisito. La flexibilidad es sensata, porque obligar a un avión a despegar con los tanques a medio llenar desde un aeropuerto donde no hay queroseno disponible equivaldría a condenarlo a permanecer en tierra. Pero la justificación de la escasez no puede convertirse en un pretexto para burlar la norma medioambiental de forma sistemática. Las autoridades nacionales y la propia Comisión deberán vigilar que la excepción no se convierta en regla y que las compañías que se acojan a ella puedan acreditar de manera fehaciente la imposibilidad real de repostar.

La segunda flexibilidad afecta a las franjas horarias de despegue y aterrizaje, los denominados slots. La normativa comunitaria impone a las aerolíneas la obligación de utilizar los slots que tienen asignados en un porcentaje mínimo, so pena de perderlos en favor de otras compañías que sí estén en condiciones de operarlos. La Comisión admite ahora que los problemas de suministro de combustible en los aeropuertos pueden justificar una exención de estas obligaciones habituales, de modo que las compañías no sean penalizadas por no usar unas franjas que, en circunstancias normales, habrían utilizado. La medida evita que la crisis del queroseno produzca un efecto secundario indeseado: la pérdida de slots valiosos que, cuando la situación se normalice, las aerolíneas necesitarán para restablecer sus programaciones.

V. Los derechos de los pasajeros como límite infranqueable

El conjunto de las orientaciones publicadas por la Comisión dibuja un equilibrio que merece ser analizado en sus justos términos. Por un lado, Bruselas se muestra comprensiva con las dificultades operativas que la escasez de queroseno está generando y ofrece a las compañías aéreas las flexibilidades necesarias para que puedan adaptarse sin sufrir penalizaciones desproporcionadas. Por otro lado, traza una línea roja que las aerolíneas no pueden traspasar: los derechos de los pasajeros.

El pasajero cuyo vuelo se cancela sigue teniendo derecho al reembolso íntegro del billete, al transporte alternativo hasta su destino final, a la asistencia en el aeropuerto —comida, bebida, alojamiento si es necesario— y a la compensación económica que el Reglamento 261/2004 prevé para las cancelaciones de última hora. La Comisión recuerda que estos derechos no son accesorios ni disponibles, sino que forman parte del núcleo de protección que el ordenamiento europeo dispensa a los ciudadanos en su condición de usuarios del transporte aéreo. Las aerolíneas no pueden escudarse en la carestía del combustible para eludirlos, del mismo modo que no pueden inventar tasas retroactivas para trasladar al pasajero un riesgo que, por definición, pertenece a la esfera empresarial.

VI. La relevancia jurídica de las orientaciones interpretativas

Conviene detenerse en la naturaleza jurídica de las orientaciones publicadas por la Comisión, porque el debate sobre su valor normativo no es ocioso. No se trata de un reglamento, ni de una directiva, ni siquiera de una decisión vinculante. Son orientaciones interpretativas, un soft law que, sin embargo, produce efectos jurídicos tangibles. Los jueces nacionales, al interpretar el Reglamento 261/2004, tendrán en cuenta estas orientaciones como un criterio cualificado, aunque no estén obligados a seguirlas. Las autoridades de aviación civil, al supervisar la conducta de las aerolíneas, las aplicarán de facto como si fueran vinculantes, porque saben que la Comisión podría incoar un procedimiento de infracción contra el Estado miembro que no las tomara en serio.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha reconocido en reiteradas sentencias que las comunicaciones interpretativas de la Comisión, aunque no vinculan a los órganos jurisdiccionales, pueden ser tenidas en cuenta como un elemento de juicio relevante, especialmente cuando reflejan una práctica consolidada de la institución y aportan criterios técnicos de los que el juez nacional carece. La autoridad de estas orientaciones no deriva de su forma, sino de su capacidad para anticipar el sentido en que la Comisión, como guardiana de los tratados, interpretará el derecho de la Unión en el futuro. Las aerolíneas harían bien en no subestimar su importancia.

VII. Reflexiones finales sobre una crisis que pone a prueba el sistema de protección

La escasez de queroseno que padecen los aeropuertos europeos es, ante todo, un problema de suministro energético, pero es también un banco de pruebas para el sistema de protección de los pasajeros que la Unión Europea ha construido durante las últimas dos décadas. Las orientaciones de la Comisión demuestran que el sistema tiene resortes para adaptarse a circunstancias adversas sin desproteger al ciudadano. Las flexibilidades se conceden, pero no a costa de los derechos de quien ya ha pagado su billete.

El mensaje de Bruselas es inequívoco. La factura del queroseno la pagan las aerolíneas, no los pasajeros que ya habían contratado su vuelo. Las cancelaciones se indemnizan, salvo que el combustible no estuviera disponible, no salvo que estuviera caro. Y las tasas no se inventan a posteriori. Son reglas de una simplicidad casi elemental que, sin embargo, necesitan ser recordadas cuando la crisis aprieta y la tentación de trasladar los costes al eslabón más débil de la cadena se vuelve casi instintiva. La Comisión ha actuado con rapidez y con criterio, y ha demostrado que la protección del consumidor no es una flor de invernadero que se marchite en cuanto sopla el viento de la adversidad económica. Ahora corresponde a las autoridades nacionales aplicar estas orientaciones con diligencia, y a los tribunales, hacerlas respetar con firmeza.