El Pleno del
Tribunal Constitucional ha avalado el uso del decreto-ley como mecanismo para
aprobar ciertas medidas económicas que el Gobierno puso en marcha en julio de
2014 (Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes
para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia). El Tribunal considera
que la urgencia de la mayor parte de dichas medidas, y la justificación de las
mismas, son acordes con los requisitos que la Constitución impone para legislar
por esta vía (art. 86.1 CE). El Pleno estima sólo en parte el recurso de
inconstitucionalidad presentado por el Grupo Parlamentario Socialista y, en
consecuencia, anula el art. 116 del decreto-ley impugnado (referido a las
empresas de trabajo temporal y agencias de colocación) y varias disposiciones
adicionales (de la 20ª a la 24ª, referidas a la reforma del Registro Civil). La
sentencia, de la que ha sido ponente el Magistrado Pedro González-Trevijano,
cuenta con el voto particular discrepante de la Vicepresidenta, Adela Asua, y de
los Magistrados Fernando Valdés Dal-Ré y Juan Antonio Xiol.
El Tribunal aclara, en contra de lo que sostienen los recurrentes, que la
doctrina sobre las leyes de contenido híbrido (las llamadas “leyes ómnibus”) es
aplicable también a los decretos-leyes que, como el ahora cuestionado, contienen
medidas normativas heterogéneas, y ello al margen de que puedan ser expresión de
una deficiente técnica normativa. Por tanto, los límites que operan sobre dichos
decretos-leyes son los contenidos en el art. 86.1, que permite al Ejecutivo
legislar por esta vía “si el ejercicio de este poder legislativo excepcional (…)
está justificado por razones de extraordinaria y urgente necesidad”.
La sentencia rechaza, por otra parte, que se haya vulnerado el derecho de
participación política de los recurrentes, en su condición de diputados. Según
reiterada doctrina, el derecho fundamental que reconoce el art. 23.2 CE “es un
derecho de configuración legal”, lo que implica que la regulación y ordenación
de los derechos y atribuciones de los diputados “corresponde a los Reglamentos
parlamentarios”. Y en este caso concreto, concluye el Tribunal, durante la
tramitación del decreto-ley recurrido no se ha producido “infracción alguna de
la legalidad parlamentaria que haya provocado una lesión del art. 23.2 CE”.
El Pleno efectúa el análisis relativo al encaje de las diferentes medidas
aprobadas en el art. 86.1 CE (justificación de la urgente necesidad y de la
conexión de sentido entre la medida y el fin perseguido):
1. Comercio
minorista y unidad de mercado (Capítulo II del Título I). Se
trata de un conjunto de medidas, entre ellas la liberalización de los horarios
comerciales, que, según señala la exposición de motivos del decreto-ley
impugnado, tienen como finalidad promover el empleo y las ventas y, en
consecuencia, “coadyuvar a la mejora de la actividad económica general del
país”. La urgencia, explica la Sentencia, se justifica en “la necesidad de
maximizar los efectos de una situación económica a la que el Gobierno califica
de positiva, tras la crisis precedente”. Asimismo, se intenta aprovechar “el
incremento registrado de afluencia turística”. Por todo ello, en contra de lo
expresado por los recurrentes, el Tribunal afirma que están justificadas tanto
la urgencia de las medidas como su conexión de sentido con la finalidad
perseguida.
2. “Drones” (art.
50).
El decreto-ley establece una serie de medidas que regirán hasta que entre en
vigor el reglamento que regulará la materia. Según los recurrentes, el hecho de
que el decreto-ley remita a una ulterior regulación por reglamento “supone una
afirmación implícita de lo innecesario del decreto-ley”. El Pleno rechaza este
argumento. En primer lugar, porque el Ejecutivo justifica de forma suficiente la
“urgencia y necesidad” de desarrollar un marco jurídico específico que permita
“el desarrollo de un sector tecnológicamente puntero y con gran capacidad de
crecimiento”, máxime en el actual contexto económico. También, por la necesidad
de establecer de forma inmediata “unas condiciones mínimas que garanticen la
seguridad de las operaciones llevadas a cabo por drones”; esto es, que
garanticen, en definitiva, la “seguridad aérea”. Finalmente, la sentencia
explica que la doctrina permite “elevar” el rango normativo de materias
deslegalizadas y, como ocurre en este caso, “afrontar la urgencia de la
necesidad de regulación con el texto del decreto-ley”. Esta regulación de
urgencia tiene carácter “transitorio” y se aplicará solo hasta que se apruebe el
reglamento correspondiente.
3. Medidas
energéticas (Título III). Se trata de una serie de medidas
destinadas a liberalizar el mercado de los gases licuados del petróleo. Los
recurrentes consideran que el Gobierno no ha argumentado de forma suficiente los
motivos que justifican su aprobación por la vía del decreto-ley. La sentencia
recuerda, por su parte, que el Tribunal ha reconocido de forma reiterada que “la
importancia del sector energético para el desarrollo de la actividad económica
en general” es determinante para que su regulación pueda constituir “una
necesidad”. Desde esta perspectiva, añade, “parece razonable entender que la
regulación del mercado de los gases licuados del petróleo (…) pueda ser abordada
en este tipo de norma (…)”. La urgencia de la medida se debe, según el Gobierno,
a la importancia de corregir el “incipiente déficit de tarifa” que está
experimentando este sector con el fin de “evitar situaciones como la que
encontramos en el sector eléctrico”. Por todo ello, el Tribunal considera que la
inclusión en el decreto-ley recurrido de las citadas medidas es acorde con la
exigencia constitucional del art. 86.1.
4. Medidas
referidas al sector minero (Art. 68 y disposiciones finales 2ª y 4ª).
El Tribunal considera suficientemente justificadas la urgencia y necesidad de
aprobar por decreto-ley una serie de medidas que podrían haberse regulado en una
norma de rango reglamentario. La Sentencia explica que, de esta forma, el sector
minero tuvo la oportunidad de conocer con antelación a su entrada en vigor (1 de
enero de 2015) ciertas reformas, como la relativa al sistema cartográfico, que
requieren “adaptaciones técnicas” para su aplicación efectiva.
5. Medidas de
eficiencia energética (Capítulo IV del Título III). La
exposición de motivos de la norma recurrida las justifica en la necesidad de
aportar recursos económicos al Fondo Nacional de Eficiencia para poder poner en
marcha “lo antes posible medidas de eficiencia energética al menor coste
posible”. Para que esto sea factible, se añade, debe implantarse un sistema de
“obligaciones” que permita dotar al Fondo de los recursos necesarios. El “ahorro
económico” que permitirán las medidas es un argumento que, según el Tribunal,
justifica el uso del decreto-ley.
6. Empresas de trabajo temporal y agencias de colocación (art. 116). Los
recurrentes cuestionan la urgencia de modificar la normativa que regula este
tipo de empresas, premura que la exposición de motivos de la norma justifica en
la necesidad de adaptar “cuanto antes” dicha regulación a los principios
establecidos en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de
mercado. El Tribunal considera, sin embargo, que “no existe justificación alguna
al respecto ni en la exposición de motivos, ni en la memoria, ni en la
intervención parlamentaria de la Vicepresidenta del Gobierno” y que, por lo
tanto, la reforma podía haberse impulsado por el trámite del procedimiento
legislativo. En consecuencia, el Pleno declara inconstitucional y nulo el
artículo 116 del decreto-ley recurrido.
7. Reforma del
Registro Civil (disposiciones adicionales 19ª a 24ª). Se
refieren dichas disposiciones adicionales a la prórroga de la entrada en vigor
de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil (19ª) y a la reforma que
permite a los registradores de la propiedad y mercantiles la llevanza de este
Registro (20ª a 24ª). El Pleno avala así la constitucionalidad de la disposición
adicional 19ª, que alarga de tres a cuatro años la prórroga para la entrada en
vigor de la ley del Registro Civil, dada la necesidad de “asegurar el correcto
funcionamiento del sistema”. No ocurre lo mismo con las restantes
disposiciones adicionales (20ª a 24ª), relativas a la llevanza del Registro
Civil, que son declaradas inconstitucionales y nulas. No existe “justificación
alguna respecto de la urgencia y necesidad de modificar parcialmente el
contenido” de una norma cuya entrada en vigor se ha pospuesto por un periodo de
un año, señala la Sentencia al respecto.
En su voto particular, Asua, Valdés y Xiol afirman que el decreto-ley recurrido
“ha roto los diques constitucionales” porque las medidas que contiene son tan
heterogéneas que no existe entre ellas “un nexo común, consistente precisamente
en esa situación de necesidad a la que pretenden salir al paso”; en su opinión,
tampoco han quedado suficientemente justificadas la urgencia y el carácter
extraordinario que deben caracterizar esa situación de necesidad. Consideran,
asimismo, que el Tribunal no ha tenido en cuenta que la Constitución concibió
“como excepción” la potestad que el art. 86 CE atribuye al Gobierno.
Consecuencia de ello, afirman, es “la relegación del poder legislativo a un
papel pasivo, secundario y disminuido, en detrimento del principio
representativo, de la calidad democrática y, en las propias palabras del
preámbulo de la Constitución, del Estado de Derecho que asegura el imperio de la
ley como expresión de la voluntad popular”.
