Alfonso de la Iglesia, abogado experto en Derecho Administrativo

De los hechos extremadamente graves ocurridos en las discotecas Teatre y La Fonda Milagros, en Murcia, en la madrugada del 1 de octubre, con 13 fallecidos, ha ido conociéndose que ninguna de las dos disponía de Licencia de Actividad y que, de hecho, había sido dictada una “orden de cierre” de las mismas, nada menos que en enero de 2022. De todo ello nos surgen, inmediatamente, las siguientes reflexiones:

La primera es la gran relevancia de dichas licencias, que no regulan meramente que la actividad que se pretende sea conforme con el Plan General, sino que inciden en el cumplimiento de condiciones técnicas de seguridad, accesibilidad, aislamiento acústico, protección contra incendios e higiene, garantiza la protección, la tranquilidad y la salubridad de personas y bienes. Como así debía haber sido.

La segunda es la máxima interrelación entre estos títulos y los de “obra” y de “ocupación”, pues implican de facto un control preventivo y previo -o, al menos, simultáneo-, al ejercicio que se pretende. Dicho de otro modo: no puede concederse una licencia de obras y, posteriormente, denegarse la de apertura, siendo ello, de ser así, indemnizable. No se concibe, por tanto, cómo se otorgaron aquellas y no la de “apertura”.

La tercera reside en las consecuencias que se derivan de la falta de dichos permisos “de funcionamiento”, pues a diferencia de lo que sucede con la ausencia de las autorizaciones urbanísticas -que no significa, ni mucho menos, la disconformidad de las obras con el Ordenamiento, ni que deban imponerse automáticamente medidas de restablecimiento, como ajustes o demoliciones. Tal y como se contiene -entre otras muchas-, en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 17 de abril de 2017, “la consecuencia jurídica de la falta de licencia de actividad y/o funcionamiento no puede ser otra que la clausura de la actividad (…) conceptuándose la actividad ejercida sin licencia como clandestina e irregular que no legitima el transcurso del tiempo, pudiéndose acordar la paralización o cese de tal actividad por la autoridad municipal en cualquier momento”; siendo precisado, por nuestro Tribunal Supremo, en Sentencia de 19 de noviembre de 1984, que “ordenar la clausura de un establecimiento por carecer de licencia de apertura no es una medida sancionadora, sino una medida de restauración de la legalidad”.

El hilo de nuestra reflexión nos remite, seguidamente, a la denominada “ejecutividad” de los “actos administrativos”- Es decir, y conforme los artículos 39 y 98 de la Ley de Procedimiento Administrativo, a que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa” y a que “los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos”. Y todo ello sin que, como dispone el 117 de la misma norma, “la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado”. Esto es: procedía tanto el cumplimiento inmediato como la implacable exigencia de la mencionada “orden de cese”.

A continuación, y como consecuencia, nos surge la institución de la “ejecución forzosa” de toda decisión administrativa, consistente, según puesto que el artículo 99 de la Ley precitada, en que “las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial”.

Y, en concreto, de entre los diversos medios existentes, el de “ejecución subsidiaria”, reglado en el artículo 102 de esa norma:

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.
2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.
4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Hemos visto que nada, en absoluto, se atuvo a la legalidad expresada. Por último, nos planteamos cuáles serán las consecuencias que se deduzcan de todo ello.

En cuanto a las derivadas de la conducta mostrada por los titulares de los establecimientos, podría estimarse que la misma es, presuntamente, constitutiva de un “delito de desobediencia”, tipificado en el artículo 556.1 del Código Penal, que castiga, precisamente, a quienes se “resistieren o desobedecieren gravemente a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones”.

Y, en cuanto a la de las autoridades y funcionarios del Consistorio de Murcia, sus actos podrían subsumirse, presuntamente, en los delitos de prevaricación del 404 del CP, en virtud de que se habría dictado -u omitido, en este caso-, “a sabiendas de su injusticia una resolución arbitraria en un asunto administrativo”. Y, también de “desobediencia”, esta vez la expresada en los artículos 410, 411 y 412, pues se habría negado “dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestida de las formalidades legales”.

Todo ello sin perjuicio de las medidas disciplinarias que, de conformidad con los artículos 95 y 96 del Estatuto Básico del Empleado Público, pudieran serles impuestas, tales como:

a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves.

b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban.

c) Suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de 6 años.

d) Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el período que en cada caso se establezca. e) Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.

f) Apercibimiento.

g) Cualquier otra que se establezca por ley.