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Por José Antonio Magdalena, abogado de Umer & Co
Dentro de la práctica habitual de nuestro legislador, de aprobar un numeroso paquete de reformas legales al término de cada ejercicio, ha pasado desapercibida una reforma parcial pero de calado de la veterana Ley de Expropiación Forzosa. Efectivamente, en la Disposición Final Segunda de la Ley 17/2012, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, de 27 de diciembre de 2012 y con efectos inmediatos a partir del uno de Enero de 2013 se han modificado diversos preceptos de la legislación expropiatoria y se le ha añadido una disposición adicional que tendrán un serio impacto en el tratamiento del justiprecio y las indemnizaciones que corresponden a los expropiados. Vaya por delante que la reforma de la Ley de Expropiación Forzosa es una necesidad compartida por la generalidad de la doctrina, de los operadores jurídicos y de las Administraciones territoriales. El texto de 1954 requiere de una modernización y una adaptación a la administración, la sociedad y la economía del siglo XXI. Sin embargo, tras el fallido intento de reforma global de 2003, a lo que hemos asistido es a una serie de modificaciones parciales, limitadas y de alcance diverso, del instituto expropiatorio. Modificaciones que no sólo afectan al principio de seguridad jurídica y que en ocasiones se llevan a cabo con una discutible técnica jurídica, sino que no casan bien con el anunciado propósito del poder ejecutivo y legislativo de acometer una reforma radical de la Ley. Sorprende por ello que en el Congreso de los Diputados se anuncie en el primer trimestre de 2013 la intención de analizar una reforma de la Ley de Expropiación Forzosa cuando justo en Diciembre de 2012 se ha aprobado una modificación parcial de la misma. Desde un punto de vista formal no sólo resulta discutible la utilización de la Ley de Presupuestos Generales para reformar la Ley de Expropiación Forzosa, pues el contenido o impacto económico de la reforma es indirecto, sino que sorprende la absoluta omisión en la exposición de motivos de la Ley de Presupuestos a la reforma misma. Ni una sola línea dedicada a ello, pese a comentarse otras reformas legales de menor calada por comparación. En todo caso, descendiendo al fondo del asunto, la reforma de la Ley de Expropiación Forzosa afecta a tres cuestiones: la composición del jurado de expropiación; la retasación; y la introducción de una Disposición Adicional sobre la responsabilidad patrimonial por nulidad de procesos expropiatorios. Respecto de los jurados de expropiación se altera su composición dando cabida a más técnicos de la administración estatal, asimilando el modelo al ya de los jurados autonómicos. Flaco favor a la apariencia de independencia e imparcialidad, si bien era una reforma esperable, habiendo consagrado el Tribunal Supremo este modelo al resolver los contenciosos sobre justiprecios fijados por los órganos autonómicos. Respecto de la figura de la retasación, la reforma amplía el plazo de la Administración expropiante para realizar el pago sin que entre en juego el derecho del expropiado a solicitar una nueva valoración de bienes. Se establece en cuatro años, justo el doble de tiempo que hasta ahora, lo que conforma un claro beneficio financiero para la Administración y un perjuicio temporal para el expropiado (aun cuando tenga luego derecho a la compensación por vía de los intereses legalmente prevenidos). Finalmente, la nueva disposición adicional de la Ley de Expropiación viene a limitar y restringir el derecho de todo expropiado a ser indemnizado en caso de expropiaciones declaradas nulas por los tribunales. Es el aspecto más llamativo de la reforma. Literalmente se determina que en caso de nulidad declarada de una expropiación el expropiado sólo tendrá derecho a ser indemnizado en la forma y condiciones del artículo 139 de la Ley 30/1992 y por el daño justificado. ¿Qué quiere esto decir? ¿Cuál es la razón de ser de esta limitación? Sencillamente nos encontramos ante una reacción del poder ejecutivo, a través del poder legislativo, frente a una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo que había consagrado el derecho del expropiado a ser indemnizado con hasta un 25% del importe del justiprecio en los casos de expropiaciones nulas. Ahora prácticamente se intenta vetar esa solución judicial por dos mecanismos: exigiendo la prueba del daño y obligando a los justiciables a tener tramitar un procedimiento separado de responsabilidad patrimonial Consideramos no obstante que la redacción de la disposición adicional no es lo suficientemente clara y habrá que ver cómo la aplican los tribunales, sobre todo porque no deroga el artículo 31 Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ni está claro qué deba interpretarse por “forma y condiciones” ¿de verdad un nuevo procedimiento administrativo? ¿puede el tribunal dejar declarados los hechos probados y la existencia de responsabilidad? ¿es posible tutelar judicialmente ese procedimiento administrativo por la vía de la ejecución de sentencia? Parece evidente que esta reforma viene motivada exclusivamente por las graves dificultades financieras y presupuestarias de la Administración estatal y por el impacto económico de las condenas judiciales derivadas de las grandes obras de infraestructuras de los últimos años. Aun siendo comprensible la necesidad de evitar abusos por los particulares (como llegó a suceder con la periclitada doctrina de crear ciudad y los sistemas generales), no parece razonable imponer una solución de tal calado que condene a quien ha sufrido una expropiación nula de pleno derecho – con el trastorno económico y personal que ello comporta – a tener que reiniciar un nuevo peregrinaje administrativo y judicial para ser indemnizado, y ello por el mal obrar de la propia Administración. Recordemos que en Derecho Administrativo las formas son esenciales, lo formal deviene material y no es posible que quien prescinde de las formas y trámites obligados, luego se vea beneficiado En todo caso, la norma legal ahí está, con plenos efectos desde el uno de Enero de 2013 (y sobre su alcance temporal mucho habría que comentar) y resta por ver cómo van a reaccionar los tribunales de justicia. A la postre, con reformas como estas lo que se resiente es la seguridad jurídica, abriendo más cuestiones que las que se intentan cerrar.
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